داستانِ اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی کشور چیست!؟

تقریباً یک ماه پیش بود که علی لاریجانی، رئیس محترم مجلس شورای اسلامی در جلسه‌ی شورای اداری شهر قم از دستور مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) برای «اصلاح ساختاری در کشور» پرده برداشت. این موضوع در رسانه‌ها بازتاب وسیعی پیدا کرد و همه منتظر بودند تا ببینند که این اصلاح ساختاری، چه نوع اصلاحاتی است. برخی گمانه‌زنی‌ها حتی به سمت اصلاح قانون اساسی نیز متمایل شدند تا در عصر همان روز، مدیرکل روابط عمومی مجلس شورای اسلامی در حساب کاربری توئیتر خود این خبر را تصحیح کرد و گفت: آنچه در رسانه‌ها تحت عنوان «اصلاح ساختاری در کشور» مطرح شده است، در حقیقت «اصلاح ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور» است و عبارت نخست، دقیق و صحیح نبوده است. اما چرا معظم‌له در این برهه از زمان بر اصلاح نظام بودجه‌ریزی تاکید کرده‌اند و این اصلاحات، چه بخش‌هایی را در بر می‌گیرد؟!

شکاف هزینه‌های جاری و عمرانی

یکی از دلایل طرح بحث اصلاح نظام بودجه‌ریزی این است که روند هزینه‌های جاری و هزینه‌های عمرانی در کشور نشان می‌دهد که شکاف بین این دو هزینه روز به روز در حال افزایش بوده و هزینه‌های جاری همواره در حال افزایش هستند. رئیس مجلس در گفت‌و‌گو با سازندگی، در این مورد می‌گوید: «حجم بودجه جاری کشور بسیار زیاد است و عملاً فرصتی برای عمران کشور به وجود نمی‌آورد». جالب اینجاست که وقتی بودجه‌ی عمرانی دولت را به قیمت ثابت تبدیل می‌کنیم، مشاهده می‌شود که گرچه اسماً بودجه‌ی عمرانی افزایش پیدا کرده، اما در واقع به خاطر تورم، این بودجه کاهش پیدا کرده است.

همان‌طور که در نمودار فوق مشهود است، اگر چه بودجه‌ی عمرانی کشور به قمیت اسمی (نمودار قرمز) رو به افزایش است، اما بودجه‌ی عمرانی به قیمت ثابت (نمودار مشکی) به طور مثال دولت باید با این بودجه‌ی عمرانی نزولی بوده و در حقیقت بودجه‌ی واقعی عمرانی کشور در سال ۱۳۹۶ با همین بودجه در سال ۱۳۸۳ برابری می‌کند. اگر این روند ادامه پیدا کند، رشد اقتصادی کشور در بلندمدت متوقف خواهد شد؛ بنابراین کاهش بودجه‌ی جاری کشور و تامین هزینه برای بخش‌های عمرانی از ضرورت‌های این اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور است.

در این سال‌ها که دولت از انضباط مالی کافی برخوردار نبود و در عین حال، مجلس و سایر بخش‌ها نیز تا توانستند برای دولت کار تراشیدند، اقتصاد با کسری بودجه‌های جدی مواجه شد. دولت نیز به جای آنکه برای جبران این کسری بودجه، از هزینه‌های اضافی جاری خود بکاهد، اصلاح الگوی مصرف داشته باشد یا کسری بودجه‌ها را با اصلاح نظام مالیاتی جبران کند، از طریق درآمد حاصل از فروش نفت یا فروش شرکت‌های دولتی یا چاپ و فروش اوراق مشارکت (که تعهدات آن برای دولت باقی خواهد ماند)، کسری بودجه‌ی خود را جبران کردند.

خرج کردن از مواردی که گفته شد، در حقیقت خوردن از توبره‌ی اقتصاد ایران بود و ادامه‌ی این وضعیت ممکن نیست. در نمودار فوق، ترکیب منابعی که تا کنون کسری بودجه با آن‌ها جبران شده، آمده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود از سال ۱۳۸۱ تا سال ۱۳۸۸، کسری بودجه بیشتر از طریق برداشت از صندوق ذخیره‌ی ارزی (پول نفت) جبران شده است. یعنی با پول نفت که سرمایه‌ی ملی است و باید خرج توسعه شود، امور روزمره‌مان را رتق‌و‌فتق کردیم! از سال ۱۳۸۹ تا سال ۱۳۹۴ نیز از طریق واگذاری شرکت‌های دولتی (تحت عنوان خصوصی‌سازی)، کسری بودجه‌مان را جبران کردیم. وقتی کف‌گیر در مورد این شرکت‌ها نیز به تهِ دیگ خورد، چاپ و فروش اوراق مشارکت تبدیل به مهم‌ترین منبع تامین کسری بودجه تبدیل شد. اوراقی که، چون تعهدات دولت هستند، دیر یا زود از طریق افزایش حجم نقدینگی به اقتصاد ضربه خواهند زد و ادامه‌ی انتشار آن‌ها نیز ممکن نیست؛ بنابراین استمرار این وضعیت معیوب نظام بودجه‌ای کشور ممکن نیست.

یکی از ایرادات ساختاری، ایراد حقوقی است. در بسیاری از کشور‌های دنیا، تصویب بودجه به معنای پایان چانه‌زنی است، اما در ایران تصویب بودجه به معنای آغاز چانه‌زنی است و نمیانده‌ی مجلس تا ۲۹ اسفند هر سال به دنبال چانه‌زنی برای دریافت بودجه‌ی بیشتر از درآمد‌های نفتی برای حوزه‌ی انتخابیه‌ی خود است. در این رویکرد نماینده‌های مجلس، نقش کارپرداز منطقه‌ی خود را ایفا می‌کنند. با استمرار چنین وضعیتی، با اینکه هر سال از قطع وابستگی به نفت صحبت می‌شود، اما عملاً نفت همچنان نقش عمده‌ای در تامین اعتبارات استان‌ها دارد. اگر نظام مالیات‌ستانی محلی شود و از مردم هر منطقه، برای اداره‌ی امور همان منطقه مالیات اخذ شود و مسئولین محلی نیز مسئول اخذ مالیات و اداره‌ی مناطق با آن باشند، وضع تغییر خواهد کرد. البته به این شرط که یک نظام گزارش‌دهی قوی نیز به این طرح ضمیمه شود تا مردم رغبت پیدا کنند مالیات بدهند.

از دیدگاه استانداردی در نظام آمار‌های مالی دولت ذکر شده است که دولت باید بودجه‌ی عمومی (General budget) تهیه کند. این بدان معناست که همه‌ی نهاد‌های عمومی دولتی و غیر دولتی و تاسیسات حقوقی باید در بودجه ذکر شوند، اما متاسفانه این نهاد‌ها و تاسیسات در ایران، در عالم واقع به تعداد زیاد وجود دارند، ولی در بودجه ردی از آن‌ها دیده نمی‌شود. مثلاً معلوم نیست چرا تامین اجتماعی، شهرداری‌ها، بنیاد‌ها و نهاد‌های مختلف نباید در بودجه وجود داشته باشند. البته این بدان معنا نیست که مجلس بودجه‌ی این نهاد‌ها را تامین کند، بلکه مسئله اینجاست که برای اتخاذ سیاست‌های صحیح در حوزه‌های پولی و مالی، لحاظ عملکرد سازمانی مانند سازمان تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و ... ضروری است؛ بنابراین راهِ درمان پراکندگی‌های سیاستگذاری نیز، اصلاح نظام بودجه‌ای است.

چه باید کرد؟!

مواردی که ذکر شد، تنها گوشه‌هایی از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور بودند. بودجه در ایران از ۶ جهتِ «منابع و مصارف»، «اداری و تشکیلاتی»، «حقوقی»، «اقتصادی»، «استانداردی» و «نظارتی» اشکالاتی دارد که باید رفع ش