اولویت‌هایی جهت ایجاد تحول اساسی در نظام بودجه‌ریزی و بودجه نویسی

هفته پیش بود که علی لاریجانی در جلسه شورای اداری استان قم عنوان کرد، مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) دستور دادند که ظرف ۴ ماه آینده اصلاح ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور صورت گیرد و شاید این اصلاح ساختاری به اصلاح بودجه امسال نیز بینجامد. پس از رسانه‌ای شدن این اظهارات، برداشت‌های مختلفی از دستور رهبرمعظم انقلاب صورت گرفت، برخی این دستور را در راستای تغییرات اساسی در ساختار کشور و قانون اساسی تعبیر کردند. بعد از چنین برداشت‌هایی بود که رئیس مجلس، توضیحاتی درباره این دستور رهبر معظم انقلاب ارائه کرد و گفت: «این موضوع در رابطه با بحث بودجه کشور است.» البته وی در تیر ماه سال گذشته و در هشتمین همایش بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد، نیز اعلام کرده بود «بدون اصلاح برخی نظامات، نمی‌توانیم در رسیدن به توسعه موفق باشیم؛ یعنی با نظام پیچیده دیوانی و بودجه‌ریزی فعلی نمی‌توان توفیقی در توسعه داشت. در قانون برنامه جهش ۸ درصدی پیش‌بینی شده که رسیدن به آن منوط به ۷ یا ۸ اصلاح نظامات است.» امیرحسین قاضی‌زاده هاشمی، عضو هیئت‌رئیسه مجلس، درباره این اظهارات رئیس مجلس گفت: اشاره لاریجانی به دستور رهبر انقلاب، درباره اصلاح ساختار بودجه و نه اصلاح ساختار کشور بوده است. بهروز نعمتی، سخنگوی هیئت‌رئیسه مجلس، نیز درباره این اظهارات لاریجانی گفت: منظور رئیس مجلس درباره اصلاح ساختاری و تغییرات در بودجه سال ۹۸ بود، مثلاً اینکه حجم دولت باید براساس سیاست‌های کلی، کوچک و چابک شود و همچنین سطح بهره‌وری کار در بخش‌ها بالا رود. با این وجود جهانبخش محبی‌نیا، عضو کمیسیون تلفیق بودجه سال ۹۸ کل کشور، درباره بخش‌هایی که در نظام بودجه‌ریزی کشور باید اصلاح شود گفت: بودجه‌نویسی و اجرای آن در کشورمان دارای نواقص اساسی است که متاسفانه این نواقص پیش از انقلاب اسلامی وجود داشته و پس از انقلاب هم به دلیل مسائل جنگ تحمیلی و فشار‌های بین‌المللی کامل برطرف نشده است. به اعتقاد این نماینده، بخش‌هایی که در ساختار بودجه باید تغییر کند بحث قانون و تجمیع قوانین بودجه‌نویسی در یک قانون مدون، افزایش نظارت نمایندگان بر نحوه اجرای بودجه در بخش‌های مختلف به ویژه درباره بحث شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی درآمد‌های پایدار برای بودجه سالیانه، حذف هزینه‌های زائد، اجرای قانون برنامه ششم توسعه و تدوین بودجه به دور از نگاه‌های سیاسی است. اکبر رنجبرزاده دیگر عضو هیئت‌رئیسه مجلس نیز در این‌باره گفته است که باید برای اصلاح ساختار بودجه، هزینه‌ها و درآمد‌های غیرقابل پیش‌بینی در بودجه درج نشود. بودجه براساس شرایط تحریمی تدوین شود و یارانه‌ها و اوراق مشارکت ساماندهی شود.
چه بخش‌هایی باید تغییر کند؟
پس از دستور رهبر معظم انقلاب، به نظر می‌رسد دولت و مجلس خیز بلندی برای اصلاح ساختار بودجه برداشته و می‌خواهند، ایراداتی که در این زمینه وجود دارد را برطرف کنند که در اولین گام به نظر می‌رسد در بررسی بودجه سال ۹۸ در صحن علنی که روند آن از شنبه هفته آینده آغاز می‌شود، بخشی از ساختار بودجه اصلاح و مابقی اشکالات در کارگروه مشترکی که قرار است بین دولت و مجلس تشکیل شود، بررسی و ایرادات در غالب طرح از سوی نمایندگان و یا لایحه‌ای فوریت‌دار از سوی دولت به مجلس ارائه و برطرف شود. در ادامه گزارش نگاهی هر چند کوتاه به برخی از اشکالاتی که در بودجه وجود دارد و نیازمند اصلاح است، می‌اندازیم.
نخست؛ احکام‌نویسی ممنوع!
یکی از اشکالات بودجه در چند سال اخیر وجود احکام قانونی در سند دخل و خرج دولت است. به طور مثال در بودجه سنواتی به یک دستگاه اجرایی تکلیف می‌شود که باید فلان کار را انجام دهد یا از چه دستگاهی مالیات دریافت شود و یا نشود. یا اینکه چه کالایی ارزان یا چه کالایی گران شود. این در حالی است که سند بودجه نباید چیزی جزء درآمد‌ها و هزینه‌های دولت را در برگیرد و به دلیل اینکه بودجه در زمان کوتاهی در پارلمان تصویب می‌شود. برخی از نمایندگان برخی از احکام قانونی را بدون مطالعه و کار کارشناسی تصویب می‌کنند و پس از مدتی این مصوبات مجلس، مشکلاتی را ایجاد می‌کند و نظم عمومی را بر هم می‌زند. این در حالی است که احکام قانون خاص خود را دارند و در آن قانون‌ها باید اصلاح شوند. البته شورای نگهبان در سال‌های اخیر در این زمینه سخت‌گیری‌های داشته و در قالب اصل ۵۲ قانون اساسی به برخی از این مصوبات مجلس ایراد وارد کرده و قوه مقننه نیز برخی از این احکام را حذف یا اصلاح کرده است.
دوم؛ حدود و ثغور تکالیف دولت
در چند سال گذشته یکی از مشکلاتی که در بودجه‌نویسی کشور خودنمایی کرده، بحث عدم تعیین ردیف برای برخی از تکالیف به دولت است. به طور مثال مجلس در بودجه سنواتی به دولت تکلیفی درباره انجام کاری را مصوب می‌کند که در جداول بودجه هیچ محل درآمدی برای آن‌ها پیش‌بینی نمی‌شود و حکم بدون محل درآمدی است.
سوم؛ انطباق دقیق قوانین با سیاست‌های کلی
بودجه سالانه، برشی یک ساله از برنامه ۵ ساله توسعه است که در این قانون مسیر پنج‌ساله کشور در حوزه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی عنوان شده و بودجه سالانه می‌بایست تامین کننده یک پنجم از آن مسیر سیاست‌های کلی باشد. به طور مثال صندوق توسعه ملی به این منظور ایجاد شده تا درصد مشخصی از درآمد‌های نفتی به این صندوق واریز شود، اما دولت و مجلس هر ساله مسائلی را برای صندوق مطرح می‌کنند. برخی از اقدامات که به عهده دولت است بدون در نظر گرفتن منابع لازم مصوب و برای تامین آن منابع به برداشت از صندوق توسعه ملی مراجعه می‌شود؛ نمونه این موضوع در مقابله با ریزگرد‌ها در سال‌های گذشته به وضوح دیده شده است.
چهارم؛ رفع ابهامات بودجه شرکت‌های دولتی
در جریان بررسی بودجه سال ۹۸ کل کشور، در کمیسیون تلفیق اعلام شد که برای اولین بار بودجه شرکت‌های دولتی بررسی خواهد شد تا شفافیتی در این زمینه ایجاد شود. به طور مثال بودجه شرکت‌ها در سال ۹۷، حدود یک میلیون و دویست هزار میلیارد تومان بود که حدود دو سوم این عدد یعنی حدود ۸۰۰ هزار میلیارد تومان، سهم شرکت‌های دولتی است که نظارت قوی بر نحوه درآمد و نحوه هزینه کرد آن‌ها وجود ندارد و برای حل این مشکل به نظر می‌رسد نیاز به تغییرات یا اصلاحی در ساختار بودجه کشور باشد.
پنجم؛ تعیین تکلیف پروژه‌های عمرانی
بنابر اخبار و گزارش‌های موجود، بیش از ۷۱ هزار پروژه نیمه تمام در کشور وجود دارد که بهره‌برداری تمامی آنها، بودجه سنگین خاص و حداقل به اعتباری ۱۲۰ هزار میلیارد تومانی نیاز دارد. در این میان واگذاری این طرح‌ها به بخش خصوصی راهکاری است که به زعم بسیاری از کارشناسان و سیاست‌گذاران، ثمرات متعددی را در پی خواهد داشت. کلنگ‌زدن پروژه‌های متعدد و نیمه تمام ماندن آن‌ها اثرات بودجه‌ای دارد، به طور مثال با بودجه‌ای که در کشور وجود دارد، می‌توان ۱۰ پروژه را به سرانجام رساند، اما چند هزار پروژه تعریف می‌شود و هیچ وقت هم به سرانجام نمی‌رسد.
ششم؛ ضرورت چابک‌سازی دولت
علی لاریجانی، در سال‌های گذشته بر این نکته تاکید داشته که با توجه به دیدگاه‌های نیمه‌سوسیالیستی در اوایل انقلاب، دولت بیش از حد در سال‌های گذشته فربه شده است. به گفته رئیس مجلس، در آن زمان، دولتی شدن همه امور نوعی پٌز به حساب می‌آمد که سبب شد نظام دیوانی روز به روز بزرگ‌تر شود و به جایی برسیم که امروز بیش از ۹۰ درصد بودجه کشور صرف هزینه‌های جاری شود. رییس قوه مقننه در همین زمینه معتقد است «به‌دلیل بزرگ بودن نظام دیوانی کشور، سهم قابل‌توجهی از نفت برای بودجه جاری کشور صرف می‌شود؛ این در حالی است که بسیاری از کشور‌ها امور دیوانی خود را بدون نفت انجام می‌دهند. نفت یک سرمایه است و باید صرف امور زیربنایی و توسعه کشور شود. اما ما مجبوریم نفت را برای بودجه جاری مصرف کنیم. باید شرایط حضور بخش خصوصی به جای بخش دیوانی در اقتصاد کشور را فراهم کنیم.»
هفتم؛ حذف بودجه‌های کاذب از بودجه
یک بعد بودجه کاذب، اوراق مشارکت است و برای جبران کسری بودجه و تامین اعتبار از این روش استفاده می‌شود به طور مثال در سال ۹۷ حدود ۱۷۶ هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت داشتیم که درآمد کاذب است. از سوی دیگر بار‌ها اعلام شده فروش اوراق مشارکت بدهکار کردن دولت است. اگر چه نظر دیگری هم وجود دارد مبنی بر اینکه اگر این منابع از فروش اوراق مشارکت برای اتمام پروژه‌های عمرانی استفاده شود قطعاً باعث رونق اقتصادی می‌شود. اما علی لاریجانی، رئیس مجلس در سال‌های اخیر یکی از منتقدان اصلی فروش اوراق مشارکت بوده و بار‌ها اعلام کرده روند فروش اوراق مشارکت باید متوقف شود.
در آخرین اظهار نظر رئیس مجلس در کمیسیون تلفیق بودجه سال ۹۸ درباره این موضوع، اعلام کرد «برای فروش اوراق مشارکت استانداردی در دنیا دارد و این‌جور نیست که ما برای بودجه جاری اوراق مشارکت پخش کنیم؛ چراکه این مدیون کردن کشور است و آینده آن را خراب می‌کند.»