اگر کنگره تحریم‌های روسیه را مدون کند چه اتفاقی می‌افتد؟

تبیین:

نشر محتوای مقالات در اندیشکده های خارجی صرفا به منظور درک مناسبات تحلیلی خارجی و هم افزایی تحلیلی مخاطبان بوده و موسسه تبیین محتواهای مزبور را رد یا تأیید نمی کند.

تفسیر توسط فیلیپ لاک و برد اسپیچر

منتشر شده در 10 آگوست 2026

قانون تحریم روسیه و ایران لیندزی او. گراهام در سال 2026 بهترین فرصت خود را از سال 2017 به کنگره می دهد تا دوباره نقش خود را در سیاست تحریم روسیه ایفا کند. این قانون در هفته‌های آینده پس از تصویب در سنا در 7 آگوست به مجلس نمایندگان منتقل می‌شود. اما این قانون به تنهایی فشاری را که از اوایل سال 2025 کاهش یافته است، باز نمی‌گرداند. این قانون سه نقطه محدودتر اما مهم را ارائه می‌کند: (1) این نشان می‌دهد که حمایت کنگره از فشار اقتصادی بر مسکو همراه با تحریم‌ها کاهش نیافته است. (2) سه سال محدودیت‌های سخت و تأثیرگذار بر روسیه را تقویت می‌کند. و (3) شامل مقررات تعرفه و ناوگان سایه است که بر شرایط بازار تأثیر می گذارد که تعیین می کند روسیه چه چیزی می تواند از یک بشکه نفت به دست آورد. با این اوصاف، میزان ایجاد فشار اقتصادی بر روسیه و کاهش توانایی این کشور برای جنگ غیرقانونی به اجرای این مقررات توسط قوه مجریه بستگی دارد. اگر اراده کنگره به سیاست تبدیل شود، اجرا باید تغییر کند و پایدارترین راه برای تغییر آن این است که از قوه مجریه بخواهیم بر اساس برنامه زمانی توضیح دهند که چگونه تحریم های نوشته شده توسط یک شاخه همسان را اجرا می کند.

از سال 2022 تا اوایل سال 2025، برنامه تحریم‌های ایالات متحده علیه روسیه به طور مستمر با نام‌گذاری‌های جدید و اقدامات کنترل صادرات گسترش می‌یابد و شرکت‌ها و حوزه‌های قضایی در حال تغییری را که از خرید اقلام دو منظوره و فروش انرژی روسیه حمایت می‌کنند، به تصرف خود درآورده است. از اوایل سال 2025، این فعالیت اجرای مستمر تا حد زیادی متوقف شده است.

اوکراین حملات به پالایشگاه‌های روسیه، زیرساخت‌های انرژی، و مراکز حمل‌ونقل روسیه، و همچنین کمبود سوخت، بدتر کرده موقعیت داخلی کرملین را تورم بالا و نرخ بهره نیز اقتصاد روسیه را تحت فشار قرار داده است. فشار بیشتر بر اقتصاد روسیه در زمان جنگ و منابع درآمد خارجی آن منحصربه‌فردی تأثیرگذار در این برهه زمانی

مقامات جدید در انرژی و ناوگان سایه

مهم ترین مرجع جدید این قانون، ارائه تعرفه های تا 100 درصد بر کشورهای ثالثی است که حجم قابل توجهی از انرژی روسیه را خریداری می کنند. این امر جایگزین تعرفه 500 درصدی در نسخه 2025 با ابزاری سنجیده تر می شود و در کنار آن برای کشورهایی که گام های مهمی برای کاهش وابستگی به انرژی روسیه برداشته اند و واردات آنها کمتر از 15 درصد از صادرات سالانه گاز طبیعی روسیه است، اقدام می کنند.

مدیر برنامه اقتصاد و کرسی مدرسه در تجارت بین‌الملل

برد اسپیچر

کارآموز پژوهشی، برنامه اقتصاد و کرسی مدرسه در تجارت بین‌الملل

خروج تدریجی اتحادیه اروپا پس از تهاجم، انرژی روسیه را تا حد زیادی به چین و هند هدایت کرد (شکل 1). هر گونه استفاده از یک مرجع تعرفه جدید ممکن است به منزله تصمیم گیری در مورد روابط اقتصادی ایالات متحده با این دو کشور باشد. این هزینه ارزش بیان واضحی دارد. اقتدار به شدت علیه دو اقتصادی که واشنگتن کمترین اشتها را برای جبهه دوم دارد، می کوشد، به همین دلیل است که کاهش حجم کاهش حجم را باید به عنوان یک رمپ برای خریداران تلقی کرد و نه یک راه گریز در رژیم. در همین حال، جداسازی گاز طبیعی، از اقتصادهای اروپایی که هنوز دوره گذار از انرژی روسیه را کامل نکرده اند، از ورود به رژیم تعرفه در کنار اهداف مورد نظر محافظت می کند.

هدف رژیم تعرفه محدود کردن تامین مالی جنگ روسیه از طریق دو مسیر است: (1) تشویق چین و هند برای محدود کردن حجم خرید انرژی روسیه برای محافظت از صادرات خود به ایالات متحده، و (2) تعمیق تخفیف قیمتی که انرژی روسیه در بازار جهانی نفت با آن مواجه است.

شکل 2 تخمینی تصوری از تخفیف در صادرات نفت خام روسیه به چین را به عنوان معیاری در برابر سایر تامین کنندگان نفت به چین ارائه می دهد. اجرای اولیه تحریم ها و کنترل های صادراتی علیه روسیه پس از تهاجم تمام عیار باعث شد که بسیاری از شرکای تجاری روسیه شروع به کاهش خرید و رعایت کنترل قیمت های ائتلاف کنند. خریداران باقی مانده نفت روسیه که مایل به ریسک تحریم های ثانویه بودند، به نوبه خود موقعیت مذاکره قوی تری در واردات از روسیه داشتند و به آنها اجازه می داد این نفت را با قیمت های تخفیف خریداری کنند. اثر خالص کاهش درآمد برای تلاش های جنگی روسیه، بدون توجه به تغییرات در حجم صادرات نفت بود.

به همین دلیل است که مرجع تعرفه ماندگارترین چیز در لایحه است. یک نام فقط تا زمانی ارزش خود را حفظ می کند که کسی آن را حفظ کند، و جبهه ها و موجودیت های جدیدی را که به عنوان شبکه ها ظاهر می شوند، اضافه می کند. برنامه تعرفه‌ها گزینه‌ای را که هر خریدار بزرگ انرژی روسیه با آن روبرو است تغییر می‌دهد و تا زمانی که پابرجاست به این کار ادامه می‌دهد و مسکو را در میز مذاکره در بازارهایی بسیار فراتر از بازارهایی که واشنگتن مستقیماً تعیین می‌کند تضعیف می‌کند. در حالی که تأثیرات دقیق یک رژیم تعرفه جدید علیه خریداران نفت روسیه به شدت به اجرای آن بستگی دارد، فشار جدید بر خریداران بزرگ انرژی روسیه دوباره کسانی را که مایل به دور زدن تحریم‌های غرب هستند در موقعیت مذاکره قوی‌تری با تامین‌کنندگان روسی پیدا می‌کند.

قابل ذکر است که تحریم‌های روسیه با کاهش نسبی قیمت خرید نفت ایران از سوی چین همراه است و فشار جدید در تلاش تحریم‌های روسیه ممکن است مزیت مذاکره مشابهی را برای خریداران نفت خام ایران ایجاد کند.

این اقدام علاوه بر این فشار بیشتری را بر ناوگان سایه ای که برای انتقال انرژی روسیه استفاده می شود، وارد می کند. محدود کردن فعالیت‌های ناوگان سایه به‌عنوان یک کل متکی بر اجرای نام‌گذاری‌های مستمر علیه کشتی‌های تشکیل‌دهنده آن است. ایالات متحده عقب در این تلاش از متحدان اروپایی خود این قانون کاخ سفید را قادر می‌سازد تا به عنوان شواهد اولیه مبنی بر اینکه یک کشتی مشمول تحریم‌های اعمال شده توسط بریتانیا، اتحادیه اروپا، G7 یا یکی از اعضای پنج چشم در نام‌گذاری‌های جدید است، استفاده کند. این ماده همسویی سریع در تعیین‌ها در سراسر حوزه‌های قضایی را ممکن می‌سازد و الگویی برای حل چالش‌های هماهنگی که در طول این تلاش تحریم‌ها پدیدار شده‌اند.

قفل شدن در محدودیت های اقتصادی متوقف شده

ایالات متحده در حال حاضر تقریباً 6800 تحریم مرتبط با روسیه و اوکراین را حفظ کرده است که تقریباً همه آنها قبل از ژانویه 2025 اجرا شده اند. از آوریل 2022، همچنین محدودیت های سرمایه گذاری و مالی قوی علیه روسیه برای افراد آمریکایی اعمال کرده است. اکثریت قریب به اتفاق این محدودیت‌های اقتصادی از طریق دستورات اجرایی اعمال می‌شوند که در زمان تهاجم گسترده روسیه به اوکراین وضع شده‌اند.

این قانون محدودیت‌های موجود را به قانون تبدیل می‌کند و تحریم‌های اجباری را علیه رهبری، بخش انرژی، مؤسسات مالی و شبکه‌های فرار روسیه در مدت 30 روز پس از تصویب اعمال می‌کند. این سیگنالی را به مسکو و بازارها ارسال می کند که عزم آمریکا همچنان قوی است و با گذشت زمان از بین نخواهد رفت. در حالی که این سیگنال مهم است، کار کنگره با تصویب به پایان نمی رسد. این قانون به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد تا از هرگونه مفاد گواهینامه کتبی منافع ملی چشم‌پوشی کند. بدون فشار مداوم بر قوه مجریه، تغییر سیاست عملی ناشی از قانون محدود خواهد شد.

بخش های 107 تا 109 توجه کمتری را نسبت به مقررات تعرفه و ناوگان سایه به خود جلب کرده اند و ممکن است از جمله موارد مهم تر باشند. آن‌ها ممنوعیت‌های سرمایه‌گذاری را که اکنون بر اساس یک فرمان اجرایی سال 2022 است، دائمی می‌کنند، و فسخ آن به یک توافق مذاکره یا چشم‌پوشی صریح مرتبط است. اثر عملی این است که بازگشایی سریع و یکجانبه سرمایه گذاری ایالات متحده در روسیه از فهرست گزینه های موجود حذف شود. هر حرکتی به سمت عادی سازی باید در پرونده انجام شود نه اینکه با لغو یک دستور اجرا شود. برای شرکای اروپایی که هزینه‌های جداسازی را متقبل شده‌اند، این دوام مستقل از آنچه که ممنوعیت‌ها برای دسترسی روسیه به سرمایه انجام می‌دهد، ارزش دارد.

دولت پیگیری مذاکرات با مسکو کاهش یافت. بریتانیا و اتحادیه اروپا در همان دوره به تعیین نام خود ادامه دادند. فهرست تحریم‌ها زمانی که رشد نمی‌کنند تنزل پیدا می‌کنند، زیرا بازیگران تحریم شده عملیات خود را تنظیم می‌کنند و راه‌های جدیدی برای انجام تراکنش‌های مالی پیدا می‌کنند. بنابراین، یک مکث 18 ماهه پوشش شبکه های فرار روسیه را حتی بدون حذف از لیست، از بین می برد.

مسیرهای فرار بازگشایی می شوند

کدگذاری لازم است اما کافی نیست. اجرا همان جایی است که انفعال قوه مجریه خود را نشان می دهد. موفقیت هر برنامه تحریمی به توانایی طرف تحریم کننده برای جلوگیری از دور زدن بستگی دارد. برای برنامه تحریم روسیه، این به معنای محدود کردن انتقال کالاهای غربی با استفاده دوگانه به روسیه از طریق کشورهای ثالث است. در اینجا، رکورد مختلط است و داده های اخیر نشان می دهد که مشکل دوباره بدتر می شود.

قزاقستان یک مطالعه موردی در مورد چگونگی واکنش کانال‌های انتقال به فشار مداوم ارائه می‌دهد. پس از تهاجم، واردات قزاقستان از یک دسته خاص از تجهیزات شبکه و انتقال از کشورهای ائتلاف تحریم کننده بسیار بالاتر از سطح قبل از جنگ بود و در اواخر سال 2022 صادرات به روسیه افزایش یافت. فشار هماهنگ و کنترل های صادرات ائتلاف در سال های 2023 و 2024 نشان می دهد که کانال های صادراتی روسیه به روسیه را متوقف کرده است، اما جریان های صادراتی روسیه را مجدداً محدود کرده است. دوباره به اوج خود در سال 2022 صعود کردند. این روند در شکل 4 نشان‌دهنده یک الگوی گسترده‌تر است - شبکه‌های فرار سریع‌تر از ابزارهای کنترل تجارت ایستا سازگار می‌شوند.

اختیار تعیین شبکه های حمل و نقل با استفاده دوگانه در حال حاضر وجود دارد تحت فرمان اجرایی 14024 و ابزارهای کنترل صادرات مربوطه بسته شدن کانال هایی مانند قزاقستان همچنان یک موضوع اجرایی است و توقف اخیر هم در تحریم ها و هم در کنترل صادرات دلیلی برای تردید است. این کانال تحت نظر مقاماتی که هرگز عقب نشینی نکردند در حال بازگشایی است، که دقیقاً شکاف را نشان می دهد: نه در آنچه که اجرایی ممکن است انجام دهد، بلکه در آنچه که تصمیم گرفته است انجام دهد. هیچ ماده ای از قانون آن را تغییر نمی دهد و هیچ ماده ای احتمالاً نمی تواند.

توصیه ها

کنگره نمی‌تواند بدون قانون‌گذاری مستمر، فعالیت‌های تعیین‌کننده را مجبور کند، و مقررات معافیت به این معنی است که نمی‌تواند چیز دیگری را مجبور کند. می تواند توضیحی را وادار کند. یک گزارش خاص، تکرار شونده و در سابقه از سیاست فشار اقتصادی، مکانیزمی است که صلاحدید را قابل مشاهده می کند، و اعمال صلاحدید قابل مشاهده به آرامی دشوارتر است. کنگره باید سه اقدام خاص را دنبال کند:

• الزام اجرای تعیین دور زدن و گزارش اجرایی به کنگره. ادامه پیشرفت در محدود کردن شبکه های حمل و نقل روسیه باید در گزارش فصلی به کنگره الزامی شود. این گزارش‌ها باید تحریم‌های اضافی و اقدامات کنترل صادرات مورد استفاده برای محدود کردن این شبکه‌ها را پوشش دهد، روش‌های تحلیلی مورد استفاده برای شناسایی آن‌ها را مشخص کند و بازیگران و حوزه‌های قضایی را که باعث دور زدن ارتباطات دیپلماتیک می‌شوند، برجسته کند.
• معیارهای مورد نیاز در گواهینامه های معافیت را گسترش دهید. یک گواهینامه منافع ملی باید مقررات لغو شده، نهادها یا حوزه های قضایی در امان ماندن، مدت زمان مورد انتظار و ارزیابی تاثیر را که به صراحت با خطرات دور زدن مرتبط است را مشخص کند. صلاحیت چشم پوشی یک امتیاز اجرایی معقول است. اجرای آن بدون گزارش عمومی از آنچه که پوشش می دهد، یک برنامه تحریم مدون را دوباره به یک برنامه اختیاری تبدیل می کند.
• معیاری برای تعیین فعالیت ایالات متحده علیه شرکای ائتلاف. گزارش باید نامگذاری های جدید ایالات متحده را در برابر فعالیت های بریتانیا و اتحادیه اروپا در همان دوره ارزیابی کند. اختلافات بین ایالات متحده، بریتانیا و اتحادیه اروپا همچنان فرصت هایی را برای دور زدن ایجاد می کند و باید به حداقل برسد. اگر مسائل هماهنگی ادامه یابد، کنگره باید رویکرد اولیه خود را برای تعیین کشتی به موضوعات بیشتری گسترش دهد.
   

نتیجه گیری

قانون تحریم روسیه و ایران در سال 2026 در یک لحظه مهم در جنگ اوکراین آمده است و مهم ترین مداخله کنگره در سیاست تحریم روسیه از زمان قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم ها (CAATSA) در سال 2017 است. خریدهایی که اکنون به تلاش های جنگی مسکو کمک می کند. اما کاخ سفید در حال حاضر بسیاری از گزینه های ارائه شده توسط این قانون را در اختیار دارد و مقررات معافیت آن به این معنی است که اساسنامه به تنهایی اجرای و اجرای قوی را تضمین نمی کند.

این دلیلی برای توجه کنگره پس از تصویب است، نه برای تنزل قانون. این قانون کنگره را به حوزه سیاستی باز می‌گرداند که از سال 2017 تا حد زیادی آن را واگذار کرده است، و این کار را در زمانی انجام می‌دهد که روسیه کمترین توان تحمل فشار جدید بر درآمدهای صادراتی خود را دارد. اینکه آیا این جایگاه به چیزی می رسد بستگی به این دارد که آیا کنگره از آن برای درخواست حسابداری منظم از نحوه اجرای قوانین خود استفاده می کند یا خیر.

فیلیپ لاک مدیر برنامه اقتصاد و کرسی شول در تجارت بین‌الملل در مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی (CSIS) در واشنگتن دی سی است.

تفسیر توسط مرکز مطالعات استراتژیک و بین المللی (CSIS)، یک موسسه خصوصی و معاف از مالیات با تمرکز بر مسائل سیاست عمومی بین المللی تولید می شود. تحقیقات آن غیر حزبی و غیر اختصاصی است. CSIS مواضع سیاستی خاصی اتخاذ نمی کند. بر این اساس، تمام دیدگاه‌ها، مواضع و نتیجه‌گیری‌های بیان شده در این نشریه باید صرفاً متعلق به نویسنده یا نویسنده‌ها باشد.